70万个村庄欠了9000亿？村级组织平均债务达130万元

#70万个村庄 欠了9000亿?#2022年过年的时候，马学梅和一个当村支书的亲戚吃饭，注意到了“村债”这个概念。作为NLD宁夏区委副主任，马学梅在2017年至2022年期间参与了数百个村庄的扶贫工作，但她之前从未特别关注过这个问题。

回国后，马学梅收集和阅读了大量资料，并对过去扶贫过的20多名乡镇干部进行了调查，形成了一篇以社情民意形式写成的文章，送交NLD中央。令她惊讶的是，这篇文章不仅被NLD采纳，而且最终成为2023年全国人民代表大会上NLD中央委员会的集体提案之一。

“小村债务”已经成为一个不容忽视的问题。农业农村部抽样调查显示，截至2019年上半年，全国70万个行政村中，村级组织债务总额已达9000亿元，村级组织平均债务达130万元。

几个近年来走访过很多村庄的专家告诉《中国新闻周刊》，村级债务分布很广，从南到北，从西到东。他们调查的几乎所有村庄都有村级债务，无论是发达地区还是欠发达地区。很多村负债近百万，负债最严重的村只有一两千人，但负债却高达几千万。他们指出，“小村大债”一直是中国乡村振兴的“拦路虎”，遏制村级债务增长刻不容缓。

几十年前的旧债

周是中部某省一个村的副书记，在村里工作了近15年。在他的记忆中，村里一直负债累累。2020年下半年，农业农村部下发《关于开展全国村级债务调查的通知》，要求各地切实摸清村级债务情况。据周所在的村统计，其村级债务超过200万元。

村里200多万元的债务中，有几十万元是“旧债”，即农业税全面取消的上世纪90年代至2006年间村集体形成的债务，学术界称之为“传统村级债务”或“旧村级债务”。

“原来农业税费任务重，很多农民交不起税费。只有村集体可以替农民缴纳税费，借钱完成缴纳税费的任务。”周告诉《中国新闻周刊》，几十年来，一些农民在经济条件好的时候把钱还给村集体，抵消了他们的债务，还有一些农民到现在也没有还，所以他们的债务一直延续至今。

旧村债务在农村很常见。武汉大学社会科学学院教授、中国乡村治理研究中心研究员吕曾去很多农村调查村级债务。他告诉《中国新闻周刊》，目前村级债务总量中有相当一部分是税费改革前形成的旧村级债务。

旧村债务中，除了税费征收造成的债务，还有一部分是村集体为了完成上级的经济考核任务，借钱兴办集体企业形成的。

2019年，华南理工大学公共管理学院黄艳教授到湖北省的一个村庄进行了为期20天的实地调研。据他了解，该村上世纪90年代被上级要求兴办桑树基地等三个产业。然而，投入大量资金后，仅一年后的1996年，三个项目全部破产，留下了21万多元的村债。

旧村级债务的债权人构成更为复杂。卢说，村集体不仅会向银行、农村信用社和民间金融机构借款，还会以更高的利率向村干部和村民借款。

据武汉大学社会学院教授桂华测算，农村税费改革前，村级债务约为3600亿元。当时学术界一度将村级债务视为基层治理的最大问题之一。

税费改革后，旧村债务被“锁定”，债务利息不再增加，而是逐年化解。一些村庄的债务在税费改革后的十几年里已经逐步还清，但在鲁调查的村庄中，有的村庄还在还二三十年前的旧债。

王南京师范大学法学院副教授，中国法治现代化研究院研究员。这几年，她每年暑假都要去农村调研。在她调查的一个村子里，一个退休的村干部几十年前借钱给村集体。后来他患了癌症，缺钱治病，但手里的欠条直到去世都没有兑现，村集体欠下的债务也没有还清。

建设性债务是主要来源。

在周的村，村级债务更多的来自于2006年农业税全面取消后形成的新的村级债务。

走进村口古色古香的玄关，曾经杂草丛生、道路两旁绿树成荫的堰塘，经过改造成为了村子的景观，新建的村广场也是镇上最大的。干净的村容和崭新的楼房背后，是多年积累的村级债务。

多位专家对《中国新闻周刊》表达了类似观点:村庄建设导致的建设性债务是新增村级债务的主要来源，项目制是新增村级债务的制度背景。

农业税取消后，国家公共财力以项目制的形式输送到农村。黄艳指出，为确保专项转移支付体现政策目标，中央往往要求地方政府提供30%至60%不等的配套资金，各村在承接项目时也需要一定的资金投入。其目的之一是刺激基层政府或当地社会。而很多村无力筹集相应的配套资金，只能借和欠，形成村级债务。

以周的村为例。从2006年到2018年，该村先后实施了通村公路硬化工程。目前硬化道路总公里数接近19公里，总投资约600万元。周说，前几年按照3.5米宽的农村公路建设标准，上级补助资金为每公里10万元，2018年补助资金标准提高到每公里20万元。总体来看，村里通村路硬化工程资金有一半左右是村里配套的，形成了一定的村级债务。

还有一些村建项目，项目验收后以“以奖代补”的形式获得资金，前期需要村垫付资金。浙江丽水市缙云县黄碧街村2019年开展小城镇环境综合整治。丽水市农业与农村局工作人员吴玉平告诉《中国新闻周刊》，该村小城镇环境综合整治项目已投入基础设施建设资金3024.24万元，其中“以奖代补”财政资金支持204万元，仅占6.7%，其余由村级村民筹备。

新村级债务中除了建设性债务外，还有集体经营项目产生的经营性债务。

然而，许多专家指出，经营性债务在农村很少见。在王调查的村庄中，没有经营性债务。吕文德几乎没有调查过有经营性债务的村庄。在他看来，很多村在2000年左右已经有了通过借贷发展集体经济的经验教训，不会因为发展集体经营项目而轻易负债。“极个别村有经营性债务，要么是条件得天独厚，比如适合发展旅游业，要么是村干部比较有底气。”

据《中国新闻周刊》了解，经营性负债比例较高的村庄大多位于长三角和珠三角地区。浙江省丽水市的村庄就有这样一个例子。吴玉平告诉《中国新闻周刊》，截至2022年6月底，丽水有986个村存在村级债务，共计5.93亿元，其中集体经营性债务3.73亿元，占比近63%。

值得注意的是，丽水市不少村的经营负债体现在投资上，具有一定的偿债能力。2017年，丽水市青田县在平湖经济技术开发区投资建设工业厂房，产业园项目一期投资1.47亿元。根据青田的报告，工业园项目建成后，每年将为青田县增加村集体经济收入1470万元。根据吴玉平提供的数据，丽水市村级债务中，3.73亿元的集体经营性负债贡献形成资产6.09亿元，年收益4722.45万元，平均收益率12.64%。

但是，并不是所有的经营性负债都能有收益。当村里自身条件一般或者村集体经营能力有限时，经营性债务就可能成为难以填补的窟窿。黄岩在广东调研时发现，一些城中村为了发展经济，向银行贷款在本村建设工业园，期望工业园建成后出租给企业，从而形成稳定收入。然而，一些工业园区设计不科学，招商引资不成功，项目运营失败，导致村级负债。

在新增村级债务中，建设性债务主要是因项目各类欠款而产生的无息债务，债权人主要是施工队业主，为私人。王发现很多农村项目在招标时都要求老板带资来建。老板认同，对于行政村的债务也有经济理性的考虑。比如项目有一定的利润空间，即使被村里欠了几万块钱，依然可以盈利，而且这些债务相当于净利润，每年还一些就够了。

经营性债务主要是当地农村商业银行和信用社的贷款，也有一部分是“先富起来的乡村精英”的贷款，往往是有息债务。

经营性债务可能比建设性债务更难。卢指出，建设性债务形成后，实际上会被锁定，不会增长，但经营性债务可能会引起一系列连锁反应。地方政府为了盘活经营性项目，可能会继续投资，使得债务卷越来越大。

“资源向农村转移的结果”

在黄艳看来，如果说旧的村级债务是一种资源压榨型债务，新的村级债务则是一种资源输入型债务，是21世纪以来国家对农村大规模自上而下投入资源过程中形成的，是资源下乡的异化结果。“产生巨额新村级债务的原因当然不是资源本身，而是资源落地的运营模式”。

项目制对配套资金的刚性要求往往是造成新村级债务的直接原因，但新村级债务的根本原因不能完全归结于此。

在调查中，鲁发现，一些历史上是“好村”的村庄，因为承担了当地的示范任务，包括美丽乡村建设、旅游开发、人居环境改善等，而变成了“穷村”。他们必须推进政策要求的建设项目。其中有很多项目并没有那么必要。“我调查的村里，债务都比较大，都是因为我欠了形式主义项目的债。”

黄岩曾经调研过的湖北省的一个村庄，是一个传统的农业村，共有1476名村民。大约一半的村民常年外出打工，空心化严重。这个村子所属的镇在全县GDP中排名倒数第二。这样一个村，截至2019年底，债务高达270万元，主要是村办公大楼的建设及其周边环境的改善。黄艳说，村里的改造工程是从一进村就能看到的“村办公楼”开始的，因为它不仅承载着公共办公职能，在一定程度上也是看得见的“亮点”和“需要的政绩”。

黄艳指出，政绩工程下的利益勾结是新村级债务形成的内在动力。“在农村项目中，资源不仅要起到供给农村公共产品的作用，还要承载各种行为主体的各种意图。项目是一块‘肥肉’，各种利益相关者参与这些项目的建设。上级政府要政绩，村集体要面子，村干部要利益。”

在新的乡村债务形成过程中，一些村干部的“活动”不容忽视。王说，汤唯、道路等基础设施的建设，关系到村民对村干部的评价，关系到村干部能否连任，也是村干部任期内政绩的体现。所以，有些村干部即使借钱，也要垫付。此外，王发现，在项目建设中，一些村干部往往抱着“要么不建，要么不建”的想法，因此支出往往超出预算。

需要指出的是，造成新村债务的基础设施建设，有相当一部分并不是不合理的“面子工程”，而是必要的村庄建设。

周说，这些年来，他们村一直非常积极地争取各种项目，因为这些项目包括挖和清理堰塘，维修和整治渠道等。是农民真正需要的，“改善农民的生活环境，提高他们的生活幸福感”，所以尽管这些建设带来了债务，但周认为利大于弊。

“新村级债务形成的另一个根本原因是村级‘造血’能力弱，农村基础设施欠账太多。”黄艳说，上世纪90年代，村里有条土路可能就够了，但现在农村需要更好的基础设施，村集体只能硬着头皮。

新型乡村债务对乡村社会的影响是多方面的。

周直言，这几年因为村里有债务，执行各项任务时总是放不下，顾虑很多。卢也认为，债务对村级组织的影响很大，这意味着村干部的主要任务不再是建设和服务群众，他们整天全神贯注于如何解决债务。“如果债务不解决，就意味着全村人都死在这里，几乎不可能把村子发展好。”

黄艳在湖北某村调研后发现，新的村级债务困境还会导致基层权力的僵化和固化，大多数村民和村干部不愿意接手巨额村级债务的“烂摊子”。

还有一种更极端的情况——虽然施工队老板作为债权人，平时也想和村一级保持良好关系，但近年来，施工队老板将村委会告上法庭的案例越来越多。

以山西省高平市为例。全市常住人口45万余人，辖15个镇或街道，304个村民委员会或居民委员会。近年来，高平市涉及乡镇(街道)政府(办事处)和农村(社区)组织的债权债务案件数量激增，2016年1起，2017年52起，2018年114起。高平市人民法院副院长吴在一份调查报告中指出，高平市基本上所有的镇(办)都涉及债权债务，债务高达数千万元，作为被告的镇(办)和村委会(居委会)基本都败诉了。

当村集体资产有限，村委会不配合执行时，不仅会影响村委会及其成员，还会拖累整个村的发展。

2019年，河南某村委会法定代表人因拒不执行法院判决支付工程款被强制拘留。还有一些村委会成为“老赖”，被法院列入“失信被执行人”名单。根据《关于加快推进失信被执行人信用监管、警示和惩戒机制建设的意见》，成为失信被执行人的村委会将被限制参与政府投资项目、获得补贴和政策支持、被授予文明村奖励等。

马学梅说，当村干部成为“老赖”时，整个村子的运转就会更加困难。除了参加项目、获得补贴受到限制外，村干部的所有培训活动、外出学习也将受到影响。因为坐不了高铁、飞机，“经常要被换掉，但是这波人走了之后，债务依然没有解决，(施工队)又要起诉，(新的村委会)就成了“老赖”了马学梅指出，在一定程度上，村级债务会对基层治理体系和治理能力的现代化产生很大的负面影响。

解决困难

如今，对于有村级债务的村来说，化解债务成了当务之急。

但在集体经济收入较低的村庄，化解债务并不容易。农业农村部数据显示，截至2019年底，浙江省已全面淘汰集体经济收入10万元以下、经营收入5万元以下的薄弱村。但王指出，除去江浙沪和珠三角几省，全国仍有不少村的年集体经济收入不超过10万元。即使在她调查的村庄，绝大多数村庄的年集体收入也在5万元左右。

周说，他所在村的村集体年收入不超过10万元，对偿还村级债务影响不大。前几年村里的债务有很大一部分是解决的，主要靠当地政府征用村里集体土地的收入。

许多村庄，像周的村庄，通过寻找外部资金来解决村级债务。王举例说，举例说，“在土地上找钱”，通过增加或减少土地。她还调查了一些村庄，将通过接受水库移民和获得移民扶持资金来解决村级债务。

周翔提到一个词，“化缘”。村集体经济难以增收的时候，村干部只能和对口单位沟通或者找一些有能力的人“施舍”一些资金渡过难关。

为了化解债务，周所在的村子继续“跑项目”。卢说，这是很多村的选择，因为这些村没有赚钱化解债务的能力，只能用新项目的资金，通过不断跑新项目来还老项目的债。申请越多，村里需要配套的资金就越多，于是陷入了一个怪圈:往往国家投入越多，专项资金发放越多，村级债务就会越多。

“事实上，这是拆东墙补西墙”。王发现，当一个村庄以“跑项目”为主要渠道来填补债务时，往往会导致“滚雪球”式的困境，充满关系运作，造成资源流失和权力寻租。

王还指出，“跑项目”的债务解决方法还会导致村庄之间建设能力的不平衡。“项目资源越多的村，村干部的威信越高，越容易得到上级政府的认可，可以争取到更多的项目。项目越多的村，村里建设越好，上级政府认为村干部能办事，项目就奖给这样的村。也更让人放心，所以债务可以不断化解，但也在积累；资源少、建设少的村庄越来越缺项目资金，村庄建设更加停滞，债务无法化解。”

解决“小村债务”的问题引起了各方的关注。在今年两会期间提交的提案中，民盟中央提出了倒逼机制，建议建立和实施“第一责任人”制度，明确各镇(街道)镇长(主任)、村委会主任是化解村级债务的第一责任人，以村级债权回收率、债务偿还率、 将资产增长率和是否有新增债务作为镇村干部工作考核的重要内容，并将考核结果与干部薪酬、考核和晋升挂钩。

目前，一些地方在推进村级债务化解方面也出台了类似机制。2023年1月，中共丽水市委组织部、丽水市农业农村局印发《村级债务化解指南(试行)》，指出对债务100万元以上的村，由县级领导包保村化解债务，逐一制定方案。

除了探索化解现有的村级债务，如何从源头上防范新的村级债务也亟待探索。周说，从2021年起，他所在村的上级政府强调，不允许借钱搞建设。所有项目建设前，都要检查乡镇一级的资金筹措情况。“卡的很严。”如果你想增加新的债务，你将很难通过审批。

上述丽水市《村级债务化解指引(试行)》也强调要从源头上遏制债务，包括建立新增债务负面清单，加强新增债务审批管理等。

此外，多位专家提到，可以优化村级项目建设的方式，避免村级债务。

路在平谷区镇调研时发现，村民们正在探索自建项目。有些项目从前期工作、项目建设、竣工验收到竣工维护都是村民共同参与。相比找施工队，工程成本明显降低。王在中部某省调研时发现，一些地方的项目制也在发生变化。以前工程款直接拨付到村里，现在是镇里招标60万以下的工程，60万以上的工程招标直接支付给施工方。“甲方变了，不再是村委会，而是县政府，村级债务的空间越来越小。”

当然更重要的是减少不必要的项目。鲁指出，“形式主义的项目要停止，村级组织要尽量少参与经营性项目。如果能做到，可以大大减轻村里的负担，减少债务。”